Протягом кількох напружених місяців робоча група на базі Комітету з питань науки і освіти напрацювала пакет змін до Закону України «Про вищу освіту». Внесення фундаментальних змін до цього закону сьогодні уявляється необхідним з огляду на те, що від часу його прийняття у 2014 році кардинальних позитивних зрушень у вищій освіті так і не відбулося. Додаткового врегулювання потребують щонайменше три аспекти: управління закладами вищої освіти, фінансування вищої освіти, а також система освітніх вимірювань і забезпечення якості.

Робоча група присвятила увагу першому із трьох перелічених питань, а саме — управлінню закладами вищої освіти. Ця сфера регулюється здебільшого статтями сьомого розділу Закону «Про вищу освіту» (статті 34—43). Запропонований проект змін до цього розділу має на меті посилити ефективність управління державними закладами вищої освіти.

Варто зазначити при цьому, що зміни до закону не обмежуватимуть автономію та демократичні принципи внутрішнього управління закладів. До того ж законодавчо закріплена стандартизована система управління є обов’язковою лише для державних закладів вищої освіти, які перебувають у підпорядкуванні профільного Міністерства освіти і науки України. Вона не охоплює військові навчальні заклади та заклади вищої освіти із специфічними умовами навчання, не поширюється на військові навчальні підрозділи закладів вищої освіти.

Ключовою філософією проекту змін є впровадження елементів корпоративного управління в закладі вищої освіти. Для того, щоб зрозуміти сенс цих нововведень, потрібно врахувати той факт, що традиційно термін «корпорація» до закладів вищої освіти в нашому законодавстві не застосовується і через те звучить у цьому контексті дещо незвично. Під «корпоративним управлінням» у нас як правило розуміють особливості управління акціонерним товариством, що здійснюється з метою забезпечення прав акціонерів на чесний і прозорий розподіл прибутку.

А у світі поняття «корпорація» охоплює значно ширше коло організацій, включаючи також некомерційні, неприбуткові організації, зокрема й заклади освіти. Ознакою корпорації є виробництво продуктів чи послуг (необов’язково з комерційною метою). У неприбуткових організаціях корпоративне управління полягає в залученні до управління організацією не представників акціонерів, а представників зовнішніх стейкхолдерів. І залучаються вони не з метою контролю за розподілом прибутку, а для сприяння ефективній роботі самої організації під час виробництва нею тих суспільних благ, на які вона націлена. Утім, ключовий механізм такого залучення в неприбуткових організаціях (так само, як і в бізнес-корпораціях) один і той само — це наглядові ради.

Законопроект має на меті забезпечити інституційне зміцнення вітчизняних університетів, посилити їх управлінську спроможність, критично необхідну в умовах глобальної конкуренції. Шляхи досягнення поставлених цілей полягають у визначенні оптимального балансу повноважень між внутрішніми органами управління закладу вищої освіти (керівник, вчена рада, адміністрація закладу), наглядовою радою (роль якої має зрости) та органами громадського самоврядування, які традиційно є ініціаторами низових ініціатив і захисту прав викладачів та студентів.

Усі запропоновані зміни в разі їх впровадження, дадуть змогу закладу вищої освіти здійснювати свою діяльність максимально прозоро та ефективно в умовах вільного ринку освітніх послуг. Основні новації законопроекту розглянемо трохи детальніше.

Органи управління закладу вищої освіти

Розумний баланс повноважень у закладі вищої освіти має бути досягнутий шляхом чіткого розмежування між двома органами управління — вченою радою і виконавчим органом. Вчена рада, традиційний для наших університетів колегіальний орган, складається головним чином з науково-педагогічних працівників. Вона має стати своєрідним «законодавчим органом», який визначає пріоритети освітньої, наукової та інноваційної діяльності закладу вищої освіти. Від вченої ради залежатимуть зміст і якість освітніх програм, наукових досліджень, викладацька й наукова активність закладу вищої освіти та його окремих підрозділів. Будучи основним академічним органом управління, вчена рада має взаємодіяти з потужним виконавчим органом.

Проект пропонує ввести окрему статтю, яка регулюватиме діяльність і повноваження виконавчого органу закладу вищої освіти. Сьогодні аналог виконавчого органу в більшості випадків існує у формі ректорату. Відмінністю буде те, що виконавчий орган не складатиме стихійно сформованої структури, а буде окремим органом з чіткими повноваженнями, який формується керівником закладу і йому підпорядковується. Ні керівник закладу вищої освіти, ні жоден член виконавчого органу не матимуть права очолювати вчену раду. Ця норма дасть змогу сформувати принципово іншу культуру управління університетом, в основі якої лежатиме розподіл прав і повноважень, а не адміністративна єдиноначальність.

Виконавчий орган має стати основою оновленої та ефективної адміністрації закладу вищої освіти. Він має складатися з управлінців високого класу, спроможних якнайкраще забезпечити реалізацію стратегії розвитку університету. До такого органу, крім заступників керівника закладу (проректорів) та інших працівників адміністрації, має також входити і фінансовий директор закладу вищої освіти. Введення посади фіндиректора буде добровільним і зможе реалізуватися лише за рішенням керівника закладу. Практично таке рішення потребуватиме від керівника зрілості і мудрості, які дають можливість не чіплятися за надмірні повноваження, а делегувати значну їх частину професійному менеджеру з фінансових питань.

Саме до завдань фінансового директора буде віднесено повноваження здійснювати всі ті заходи, які будуть забезпечувати фінансову стабільність і розумне розпорядження активами університету. Особливо це буде актуально в ситуації переходу зі статусу бюджетних установ у статус неприбуткових організацій, який мають поступово здійснювати заклади вищої освіти з метою економічної дерегуляції, набуття більшої автономії та відповідальності. Сьогодні є підстави стверджувати, що без такого переходу переважна більшість українських університетів не зможе вийти зі стану стагнації.

Саме з виходом із статусу бюджетної установи пов’язана необхідність зміни функцій наглядової ради закладу вищої освіти. Наглядова рада має перетворитися з органу громадського контролю на орган управління, уповноважений засновником.

Передбачено суттєве збільшення повноважень наглядової ради з одночасним посиленням прозорості і відкритості її роботи. Згідно із запропонованим проектом, наглядові ради мають бути сформовані в кожному закладі вищої освіти в складі семи осіб строком на п’ять років і з правом бути призначеними не більш як на два строки. Пропонується квотний принцип формування наглядових рад. До кожної з них засновник має делегувати чотирьох представників. По одному представникові делегують відповідний місцевий орган державної влади, орган місцевого самоврядування та Спільний представницький орган роботодавців. Членом наглядової ради може бути лише особа, яка має професійний досвід і авторитет у галузі чи сфері своєї діяльності.

До найвагоміших повноважень наглядової ради віднесено затвердження стратегії розвитку закладу вищої освіти (а також допомогу при її вдосконаленні), контроль за виборами керівника закладу, погодження кандидатури на посаду фінансового директора (у разі впровадження такої посади), контроль за економічною діяльністю закладу, затвердження річного бюджету, щорічних звітів ректора та фінансового директора, деякі інші питання. Очевидно, що наглядова рада повинна не лише контролювати господарську діяльність університету, а й сприяти розвитку закладу, його фінансовому оздоровленню, а також зміцнювати його позитивну репутацію.

Наглядові ради у своїй роботі повинні керуватися принципами прозорості і підзвітності. Протоколи, відеотрансляції або стенограми засідань кожної наглядової ради мають оприлюднюватися на офіційному сайті закладу вищої освіти. Засновник або суб’єкти делегування можуть відкликати делегованих ними членів наглядових рад, що, по суті, означає відповідальність членів наглядових рад перед тими, хто надає їм повноваження.

Запропоновані законодавчі зміни роблять структуру органів управління закладу вищої освіти значно чіткішою, посилюючи одночасно всі її ланки. Вони служитимуть кращому внутрішньому розподілу функцій і повноважень, а також взаємному ефективному контролю між різними органами. Така система управління значно наблизить заклади вищої освіти до кращих світових управлінських практик і дасть змогу поступово витіснити стару радянську командно-адміністративну модель управління, яка поки що домінує.

Вибори і призначення

Нині чинний Закон «Про вищу освіту» передбачає, що посада керівника закладу вищої освіти є виборною. Утім, досвід проведення виборів ректорів у більшості українських університетів показав, що наявна система виборів часто-густо призводить до кризових явищ. Через внутрішні конфлікти університети протягом багатьох місяців можуть залишатися без очільників. У багатьох випадках колективу не вдається з першого (і навіть з другого) разу визначитися, кому ж віддати перевагу під час виборів. До того ж організація підрахунку голосів не завжди відбувається прозоро і зрозуміло для всіх учасників. У зв’язку з цим законопроект пропонує деякі зміни до процедури виборів ректора та додаткові механізми ефективнішого зовнішнього контролю за такими виборами.

Насамперед участь кандидатів у виборах на посаду керівника закладу вищої освіти має забезпечуватися університетською наглядовою радою. Громадський контроль за виборами керівника зможуть здійснювати громадські організації, які опікуються проблемами освіти. Важливим елементом конкурсу претендентів на посаду керівника має стати проект стратегії розвитку закладу вищої освіти кожного кандидата, який має бути оприлюднений на офіційному сайті закладу.

Кандидат, який в результаті виборів набрав не менш як дві третини голосів, має вважатися безумовним лідером колективу і таким, що повністю підтвердив своє право бути керівником. Високий рівень підтримки буде свідченням того, що кандидат користується значною довірою, і це дасть змогу колективу уникнути внутрішніх конфліктів та потрясінь. У разі відсутності такого претендента пропонується надати право наглядовій раді закладу за результатами виборів надавати обґрунтовану пропозицію укласти контракт із одним із кандидатів, який набрав на виборах не менш як 25 відсотків. У крайньому разі наглядова рада також має право оголосити вибори такими, що не відбулися.

У виняткових випадках за поданням наглядової ради може бути призначено виконувача обов’язків керівника закладу вищої освіти з метою здійснення заходів антикризового менеджменту, але не більш як на два роки. У майбутньому особа, яка виконувала обов’язки керівника закладу освіти з метою здійснення заходів антикризового менеджменту, може бути призначена на посаду керівника за результатами наступних чергових виборів виключно в разі набрання нею не менше двох третин голосів.

Порядок застосування заходів антикризового менеджменту у закладах вищої освіти затверджуватиме Кабінет Міністрів України.

Проект пропонує також змінити роль деканів та керівників навчально-наукових інститутів закладу вищої освіти. Вони мають стати частиною команди керівника, потужними менеджерами середньої ланки. Керівник закладу призначатиме їх за погодженням з колективом відповідного факультету чи інституту.

Студенти і молоді вчені

Проект змін до Закону «Про вищу освіту» пропонує вдосконалити також систему громадського самоврядування закладу вищої освіти. До органів громадського самоврядування, крім традиційних конференцій трудового колективу, мають увійти постійно діючі органи студентського самоврядування, наукові товариства студентів та аспірантів, а також ради молодих вчених.

Особливу увагу проект приділяє нормативному забезпеченню роботи студентського самоврядування. Система органів студентського самоврядування в кожному закладі буде складатися із загальних зборів студентів, виконавчого органу самоврядування (це може бути студентська рада, студентський парламент, студентський сенат тощо), студентської виборчої комісії, робочих та дорадчих органів студентського самоврядування, старости. Зміни до статті 40 Закону містять такі норми, які забезпечать незалежність студентського самоврядування, його цілісність, сприятимуть запобіганню його фрагментації чи подрібненню на окремі групи інтересів та гарантуватимуть усім студентам право участі в органах самоврядування.

Важливим нововведенням є окрема стаття про раду молодих вчених, що має стати органом громадського самоврядування для забезпечення прав та захисту інтересів аспірантів і молодих вчених у закладах вищої освіти. До функцій ради молодих вчених віднесено, зокрема, організацію і проведення наукових та освітніх заходів, популяризацію наукової діяльності серед студентської молоді, сприяння підвищенню якості наукових досліджень. Без погодження з радою молодих вчених здобувані наукового ступеня доктора філософії не зможуть бути відраховані з відповідних програм навчання.

Загалом функції органів громадського самоврядування полягають в ефективній взаємодії викладачів та студентів з адміністрацією закладу стосовно різних питань праці, навчання і побуту. Критично важливо, щоб ці органи справді змогли представляти і забезпечувати права студентів, молодих науковців, науково-педагогічного колективу. Для цього необхідно посилити демократичні механізми організованого впливу різних груп внутрішніх стейкхолдерів на прийняття рішень всередині закладу вищої освіти.

Запропонований проект змін до Закону «Про вищу освіту» спрямований насамперед на підвищення ефективності управління закладів вищої освіти, їх автономії та внутрішнього саморегулювання. Взаємне посилення різних управлінських ланок має відбутися шляхом розумного і виваженого розподілу повноважень, поєднання елементів демократії з ефективним контролем з боку ключових зовнішніх та внутрішніх стейкхолдерів. Автори проекту впевнені: внесення таких змін сприятиме інституційному зміцненню закладів і оздоровленню академічної сфери загалом.

Олександр СПІВАКОВСЬКИЙ, перший заступник голови Комітету Верховної Ради України з питань науки і освіти, доктор педагогічних наук, профессор.